05 апреля 2007
4451

Франчук В.И.: Недостатки национальных проектов и программ и необходимость перехода к проблемно-ориентированному планированию и управлению

После распада СССР с его централизованной государственной системой планирования и почти полной замены ее институтами рыночной экономики стала очевидной неспособность последних справиться с решением многих социальных (общественных) проблем - здоровья, демографии, сельского хозяйства, искусства, образования, науки, экологии и др. В связи с этим в очередной раз перед государством и научной общественностью страны встала задача поиска оптимальных моделей и методов государственного планирования и управления, поскольку ни Госплан с его планированием "от достигнутого уровня", ни рыночные механизмы с их ориентацией на экономические, а не социальные результаты, себя не оправдали. Поэтому не случайно возрос интерес к национальным проектам и целевым программам как альтернативе Госплану и институтам рыночной экономики. Однако нельзя забывать, что методы проектного и программно-целевого планирования широко использовались и в советское время, однако не дали ожидаемых результатов, поэтому надежды на национальные проекты и программы в наше время вряд ли являются обоснованными.
Во-первых, в настоящее время, как и в недалеком прошлом, отсутствуют адекватные методики разработки национальных проектов и целевых программ, что создает благоприятные условия для коррупции на всех этапах их подготовки и реализации. Во-вторых, национальные проекты и программы, как правило, разрабатывают не специализированные организации, а сами участники проектов, заинтересованные в бюджетных ассигнованиях. В-третьих, отсутствуют надежные критерии оценки эффективности проектов и программ.
Однако главным недостатком мы считаем отсутствие (полное или частичное) у руководителей проблемного мышления, необходимого для разработки и реализации национальных проектов и целевых программ.
Проблемное мышление предполагает, что руководители всех уровней и разработчики проектов и программ должны уметь планировать деятельность различных субъектов не только в отраслевом и территориальном "разрезах", но и в "разрезе" решаемых социальных (общественных) проблем, понимаемых как отклонения от общепринятых социальных норм . К сожалению, до сих пор планирование и организация работ осуществляется не "под проблемы", а "под деятельность". Так, многие министерства, ведомства и другие учреждения продолжают работать "по старинке" не на конечный социальный результат, а на "объем работ", независимый от конечного результата. Так, Министерство здравоохранения и социального развития отчитывается количеством обратившихся за помощью больных и лиц, нуждающихся в социальной поддержке, но оно не отвечает за здоровье населения. Министерство внутренних дел отчитывается количеством пойманных преступников, но не отвечает за рост преступности и т.д. Очевидно, что отраслевой подход отвлекает ресурсы общества от решения его насущных проблем.
Тревожная тенденция нарастания потока социальных проблем объясняется отсутствием проблемного мышления и соответствующего инструментария для решения проблем. Отсутствует даже единое понимание социальных (общественных) проблем, а также теория социальных проблем и методология работы с ними. В связи с этим программно-целевой подход к планированию и управлению, несомненно, является определенным шагом вперед по сравнению с отраслевым подходом, однако он ориентирован на определенную цель, которую известно как достичь, а не на общественную проблему, которая может оказаться неординарной и требовать серьезных предварительных исследований.
Опыт советских лет показывает, что многие целевые программы, такие как "Здоровье населения", "Экология", "Сельское хозяйство" и другие, на которые из бюджета были затрачены многомиллиардные средства, составляемые на пятилетия и по годам, практически "пробуксовывали". Очевидно, что для решения таких сложных проблем как "здоровье", "демография", "сельское хозяйство", "бедность", "культура" одними национальными проектами или целевыми программами не обойтись. Необходимо создавать постоянно действующие проблемно-ориентированные организационные системы типа министерств (на федеральном уровне), ответственные за решение конкретных проблем. В связи с этим трудно понять, какие соображения лежали в основе объединения Министерства здравоохранения с Министерством труда и социального развития. Большую нелепицу трудно себе представить. Следовало, наоборот, укрепить Министерство здравоохранения, преобразовав его в проблемно-ориентированную систему управления и предоставив ему дополнительные полномочия для решения проблемы здоровья населения страны.
Для создания проблемно-ориентированных организационных систем (ПОС) предлагается разработанная нами технология , включающая следующие этапы:
1. Постановка проблемы.
2. Исследование проблемы.
3. Определение границ (состава) потенциального объекта управления.
4. Выбор границ (состава) реального объекта управления.
5. Проведение обследования объекта управления и разработка технического задания на создание ПОС.
6. Разработка технического проекта ПОС.
7. Разработка рабочего проекта ПОС.
8. Внедрение проекта ПОС.
На первом этапе определяются субъект проблемы, объект проблемы, отклонения от социальных норм и оценивается ущерб от проблемы. На втором этапе определяются факторы, влияющие на проблемную ситуацию, а также оценивается степень и характер этого влияния. На третьем этапе определяется состав, так называемого, потенциального объекта управления, т.е. находится множество субъектов (физических и юридических лиц), деятельность которых заметно влияет на проблемную ситуацию. На четвертом этапе производится отбор субъектов, удовлетворяющих определенным требованиям, в результате чего многие субъекты "отсеиваются" и остаются только те, которые в совокупности образуют объект управления будущей ПОС. На пятом этапе осуществляется обследование всех субъектов, входящих в состав объекта управления, и на основе материалов обследования составляется техническое задание на создание ПОС.
Дальнейшие этапы являются типичными для проектирования любых систем управления. В качестве примера реализации указанной технологии рассмотрим возможность построения государственной системы (ПОС "Здоровье"), ориентированной на проблему охраны здоровья населения страны. Известно, что состояние здоровья населения является следствием не только медико-биологических и природных, но в значительной мере антропогенных факторов. Повышение удельного веса последних вызывает значительный рост числа сердечно-сосудистых, онкологических, нервно-психических и др. заболеваний. Очевидно, что эффективно решить проблему охраны здоровья, не выходя за рамки отрасли здравоохранения, невозможно. Так, несмотря на значительный объем капитальных вложений в отрасль, тенденция к снижению общей заболеваемости не наблюдается за счет, главным образом, "социальных болезней". Поэтому ПОС "Здоровье" должна координировать и направлять деятельность отраслей, оказывающих своей деятельностью заметное влияние на состояние здоровья населения, таких как здравоохранение и медицинская промышленность, физическая культура и спорт, торговля и общественное питание, жилищное строительство, коммунальное хозяйство, средства массовой информации и др.
1.Постановка проблемы. На этом этапе фиксируется наличие проблемы как отклонение от социальных норм, в качестве которых могут быть приняты значения наиболее объективных показателей, характеризующих состояние здоровья за некоторый период, выбираемый за базовый. В качестве таких показателей обычно принимают показатели смертности, заболеваемости и продолжительности предстоящей жизни. По этим показателям, как известно, Россия значительно отстает не только по сравнению с развитыми странами мира (США, Япония, Германия, Франция, Италия), но и с тем, что было у нас 15-20 лет назад. Постановка проблемы должна содержать обоснование необходимости ее решения, основанное на оценке причиняемого и ожидаемого ущерба от проблемы.
2.Исследование проблемы. На этом этапе строится "дерево факторов", влияющих на проблему и оценивается важность каждого фактора. При этом все факторы делятся на управляемые и не управляемые. В данном примере к управляемым факторам относятся:
-количество врачей (на 1000 населения) и качество их подготовки;
-количество доступных и необходимых медикаментов (на 1000 населения);
-концентрация вредных веществ в воздухе, воде и продуктах питания;
-жилищные условия (количество кв. метров полезной площади на человека);
-качество питания населения.
3.Определение границ (состава) потенциального объекта управления. На этом этапе для каждого управляемого фактора определяются социальные субъекты, деятельность которых связана с этими факторами. Например, количество высококвалифицированных врачей определяется работой медицинских вузов; количество медикаментов определяется работой фармацевтических заводов и внешнеторговых организаций, импортирующих медикаменты из-за рубежа; концентрация вредных веществ зависит от деятельности субъектов, загрязняющих среду (химических заводов, ТЭЦ, транспортных организаций), а также от деятельности контрольных органов (санитарно-эпидемиологических станций, ГАИ); жилищные условия зависят от деятельности строительных организаций и т.д. Множество этих субъектов определяет границы (состав) потенциального объекта управления.
4.Проведение обследования потенциального объекта управления и выбор состава реального объекта. На этом этапе определяется практическая возможность и целесообразность построения межотраслевой ПОС "Здоровье". В частности, должны решаться такие вопросы как:
-создавать ли систему на базе отраслевого министерства здравоохранения, либо необходимо сформировать новый межотраслевой орган управления?
- какие субъекты включить в систему, а какие нет?
- какие конкретные показатели деятельности субъектов необходимо планировать и контролировать со стороны системы;
-какие дополнительные каналы связи должны быть установлены между ПОС и субъектами, а также объемы и состав передаваемой информации;
-каковы ожидаемая эффективность системы и источники финансирования ее разработки, внедрения и функционирования?
5.Альтернативный проект ПОС "Здоровье". Рассмотрим один из реальных, на наш взгляд, вариантов организационной структуры системы.
Общее руководство решением проблемы охраны здоровья в стране должно осуществлять не Министерство здравоохранения и социального развития РФ, а Правительство РФ в лице специально созданной проблемной комиссии под руководством одного из заместителей председателя правительства. В состав проблемной комиссии, являющейся постоянно действующим органом управления, должны входить руководители министерств и ведомств, чья деятельность существенно влияет на здоровье населения, а также научных центров по проблеме. Очевидно, что в состав проблемной комиссии должны входить руководители министерств здравоохранения, медицинской промышленности, физической культуры и спорта, образования, массовой информации, соответствующие руководители проблемных комиссий в парламенте, а также руководители территорий .
Реализация проблемного подхода для разработки эффективных национальных проектов, программно-целевых программ и ПОС требует специальной подготовки руководителей всех уровней управления, поэтому необходимо разработать и ввести соответствующие изменения в учебные программы вузов и курсов повышения квалификации управленческих кадров. Формирование проблемного мышления предполагает включение в программу подготовки руководителей курсов теории социальных проблем, теории и методологии программно-целевого управления, теории и методологии проектирования ПОС, методов исследования проблем, методов оценки эффективности ПОС и др.

ФРАНЧУК В.И.
д.соц.н., профессор Российского государственного социального университета
2007 г.

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован