Эксклюзив
Тимофеев Сергей Александрович
09 июля 2019
1030

Качество политических решений

В свое время я был приглашен к дискуссии на тему: "Overcoming Feasibility Hurdles in PublicPolicy Implementation". В тексте приглашенияотмечалось: «Можно привести много примеров замечательных, общественно значимых предложений в области политики, которые оказались не принятыми или не реализованными из-за непредвидимого сочетания обстоятельств». («Many examples could be given of wonderful publicpolicy proposals hat fail to be adopted or implementedbecause of a lack of feasibility that was not anticipated»). 

На мой взгляд, это столь интересный и многоплановый тезис, что его анализу(потребовавшему времени большего, чем длилась дискуссия) и посвящена эта работа. 

В рассматриваемой области существует большая общая цель – найти подходы к эффективному управлению процессами принятия и реализации политических решений. Возможно, что достижение этой цели предполагает создание надежной системы сепарации предложений в области политики с целью выявления тех, которые могут быть отнесены к категории «wonderful». 

 

В самом факте дискуссии по этой теме содержится неявное признание того, что среда, в которой мы живем, представляет собой результат реализации не самых лучших политических решений, коль скоро много «общественно значимых предложений в области политики…оказались не принятыми».

Строго доказать, как и опровергнуть это положение невозможно, но все мы, интуитивно, соглашаемся с тем, что система public policy и в России и во всем мире не застрахована от проникновения в нее потока «плохих» решений.

Но если существуют некая масса решений, негативно влияющих на общественное развитие, то, здраво оценивая существующее положение, можно предполагать, что сила их воздействия недостаточна для общественного регресса или (и) постоянно развивающееся и прогрессирующее человечество имеет некие источники и (или) системы компенсации последствий их реализации. 

 

Высокая надежность выживания Homo sapiens, проверенная тысячелетиями, детерминирована неэквивалентным энергетическим обменом Человека с Природой. Количество собственной энергии, затрачиваемой человечеством в процессах производительной деятельности, составляет, постоянно уменьшающуюся, часть энергетической ценности потребляемых и накапливаемых намиблаг. 

Физическая сила человека, насыщенная интеллектом, превратилась в труд, который, будучи оснащенным капиталом и, находясь в обрамлении общественных институтов, оказался способен неограниченно черпать энергию из Природы. Аккумулируя и трансформируя энергию природных сил, человек постоянно создает некий, все возрастающий по величине, материальный излишек, который можно рассматривать, в качестве резерва, определяющего высокую степень надежности его выживания, как вида. Но, с другой стороны, по поводу распределения этого излишка кипят многовековые экономически страсти, лежащие в основе конфликтов, на разрешение которых и направлена, в конечном счете, подавляющая часть политических решений.

Как известно, высокая надежность, кроме резервирования, достигается еще и дублированием, и существующая форма деления человечества на множество независимых государственных образований этому требованию в какой-то степени соответствует. Центробежные геополитические процессы усиливаются в периоды экстремумов, сменяются процессами центростремительными по мере того, как снижается актуальность проблемы элементарного выживания. Но сложившаяся форма независимого развития государств на планете Земля обеспечивает реализацию принципа обеспечения высокой надежности функционирования сложной системы: проблемы части до определенной степени могут не являться проблемами целого. 

Высокая надежность системы существования человеческого рода, возможно, определяется еще и тем, что в массе ежедневно реализуемых предложений public policy proposals составляют абсолютное меньшинство. Инерционность системы общественных отношений оказывается (до определенной степени) способной перемолотить флуктуации, вызываемые реализацией ошибочных решений любых уровней управления. 

Подведем первый промежуточный итог. 

Положительная в целом динамика общемирового развития, свидетельствует о существовании у человечества неких форм компенсации, позволяющих ему преодолевать влияние отрицательных факторов, влияющих на его развитие, включая и управленческие ошибки. То есть, можно предполагать, что человечество обладает эффективной защитой от сбоев в выстроенной им же системе управления, включая политические. 

Однако, заметим, что из самого фактасуществования естественной системы способной компенсировать решения с отрицательным политическим потенциалом, строго не следует того, что отвергнутые предложения были качественно лучше или хуже принятых. 

Зададимся вопросом о том, что может являться объективным критерием отнесения политических предложений к категории «замечательных» («wonderful»)?

 

Историю человеческой цивилизации, в одном из ее аспектов, можно рассматривать как процесс постоянного изменения пропорции между формами управления общественными процессами: идет непрекращающаяся борьба между прямым, директивным управлением (у которого в основе лежит или дежурит силовое воздействие) и его антиподом – побуждением, основанном на формировании стимулов, влияющих на мотивацию поведения масс. 

Привлекательность прямого, непосредственного управления базируется на кажущейся простоте, лежащих в его основе решений, и на иллюзии возможности обозрения всех предполагаемых последствий их реализации. 

Из накопившейся практики можно сделать вывод о том, что политические решения, сформированные в условиях прямого управления, таят в себе возможность получения наиболее тяжелых отрицательных последствий. И это относится не только к попыткам формирования жестких регламентов, предположительно обеспечивающих переустройство общества в соответствии с некой глобальной идеей, наподобие уничтожения эксплуатации человека человеком. 

Привлекательность идеи прямого управления возникла задолго до появления марксизма и не исчезла в связи с дискредитацией практики сформированной на извращенных идеях этого учения. 

 

Кажется, что всем давно известно - простых решений в политике нет. На самом деле они, конечно, есть и в общественной сфере плоды их реализации мы можем вкушать ежедневно. 

Нет ничего соблазнительней и опасней простых решений. Последствия бывают очень сложными. 

Простые решения строятся по наивной схеме: мало? – добавить; много? – убавить. Именно они являются «замечательными» решениями для тех, кто свято верит в возможность получить желаемый результат сразу, сейчас, сегодня – немедленно. 

Апофеозом простого решения является осознанное создание тоталитарного государства, централизованно и жестко регламентирующего деятельность всех его звеньев – от самого верха до самого низа.

В технике есть, аналогия тоталитаризма: «вечный» двигатель. И сколько бы ни объясняли, что эта химера противоречит законам природы, желающие предложить новый, «работоспособный вариант» находятся и сегодня. Нечто похожее происходит в сфере общественных отношений, время от времени испытывающих воздействие людей, одержимых идеей наделить человечество безграничным счастьем под собственным командованием. 

Идеи - решения, лежащие в основе этого стремления, оказываются способными в определенных условиях превращаться, как говорил К.Маркс, в материальную силу.

Так, например, вся история социалистической России (СССР) была примером героической борьбы народных масс за небывалый рост размеров народного хозяйства в основе которой лежала идея достижения его плановой сбалансированности. План, по мнению коммунистов, исключает конкуренцию, поэтому в плановой экономике не должно быть потерь, связанных с разгулом анархии производства, свойственной свободному рынку. 

Анархия, как предполагали отцы-создатели социалистической экономики, заканчивается там, где все, что производится по плану, по плану же непременно потребляется. Эффективность деятельности каждого хозяйственного звена в такой системе была желательной, но необязательной, поскольку считалось, что она, в конечном счете, автоматически возникает от всеобщей сбалансированности. Единственное, что жестко обязан в такой конструкции делать каждый ее элемент, это – выполнять, определенный ему руководящим органом, план. 

И подавляющее большинство граждан Советского Союза искренне верили в «замечательное» политическое решение о построении страны всеобщего счастья, для полного выполнения которого не хватало добавить к уже имевшемуся, чуть-чуть, самую малость - умение правильно планировать, и людей, способных сознательно выполнять плановые задания.

Вот это классический пример простого политического решения. 

Его практическая реализация нанесла России неизмеримый и непоправимый ущерб. Счет к авторам этого решения включает годы труда миллионов, потраченные на изготовление коммунистического вечного движителя к счастью, отправленного, в конечном итоге, на свалку истории. 

Создатели этого простого решения не могли подозревать, что руководители социалистических производств, поставленные в условия жесточайшего морального террора за невыполнение плана, начнут вести себя биологически оправданно. Они в этих условиях, как могли и умели, боролись за выживание и самосохранение. 

Для этого им необходимо было добиться максимально возможной надежности выполнения выданного им задания. Надежность обеспечивается, как известно, в основном, резервированием. 

Безудержное стремление к резервированию, реализуемое через завышение потребности в ресурсах, требуемых для выполнения плана, сочеталось с не менее активной борьбой за снижение плановых заданий. В этой битве, где право силы принадлежало директивным планирующим органам, побеждал завышенный, заведомо невыполнимый план. Но и этот план, превосходящий все реальные возможности предприятий, должен был быть выполнен и он, как правило, выполнялся. Арсенал изобретений социалистической практики - от производства откровенной дряни до приписок - позволял получать требуемый для отчетности показатель и тем самым решить проблему личного самосохранения хозяйственных руководителей всех уровней. 

Внешне крайне привлекательная идея достижения всеобщей сбалансированности в экономической сфере в реалиях обернулась своей абсолютной противоположностью – была создана хозяйственная система, в которой безудержно транжирились материальные ресурсы, результат труда уходил, как вода в песок. 

Крушение социализма, как системы, связывают с перенапряжением экономики СССР в гонке вооружений. Это - правда, но, как мы можем видеть, это не вся правда. И даже не большая ее часть. 

Для понимания причин такого закономерного итога не менее (а может быть и более) существенен тот факт, что политическое решение, заложенное в основу социалистической системы, основывалось на вульгарном представлении о возможности построения экономики, работающей по единому плану, без потерь. 

Конкуренция порождает потери? 

Уничтожим конкуренцию! 

В результате была создана плановая система, превосходящая все известные аналоги по способности вовлечения ресурсов в хозяйственный оборот, обладающая при этом уникально низким (а порой и отрицательным) коэффициентом полезного действия.

Следует особо отметить то, что сама идея прямого, директивно-планового управления хозяйственной сферой общества не исчезла. 
Она продолжает жить в работах современных авторов, объясняющих негативный опыт СССР … недостаточным уровнем развития средств вычислительной техники. Именно это, по их мнению, не позволяло разработать план во всех деталях и по всем позициям номенклатуры выпускаемых изделий. 

Надо сказать, что это старая идея. «…То время, которое потребуется для составления программ расчетов..., внесения данных, а также преобразования и использования результатов расчетов в масштабах экономики, насчитывающей десятки миллионов потребляющих и производящих единиц и миллионы различных благ, окажется за пределами всех человеческих и технических возможностей» - писал лауреат Нобелевской премии по экономике (1988 год) Морис Алле.

Ситуация в области вычислительной техники стремительно меняется и вот уже известный российский интеллектуал Анатолий Вассерман,озвучил прогноз, согласно которому техническая база для глобального плана будет создана примерно через 10 лет.  

Не берусь судить о реальности этой цифры. Предположим, что это действительно произойдет.

Что изменится?

Будет создан вычислительный монстр, рассчитывающий параметры плана для предприятий, находящихся в единой (государственной, очевидно) собственности.

Остается множество проблем, которые не поддаются корректному решению при любой силе и мощи применяемых вычислительных средств. 

Камнем преткновения в этой системе будет выбор между плановой дисциплиной и эффективностью производства. Что станет критерием для оценки деятельности руководителей предприятий? Эта проблема, включающая в себя миллиард вопросов – от платности кредита до источника финансирования развития, от нормирования потребности в ресурсах до формы ценообразования … - решались в условиях плановой экономики СССР методом… имитации экономики. Фиктивными, эфимерными были цены, кредит, прибыль… Естественным образом сформировался решающий критерий успешности – темпы роста объема производства, и все было подчинено ему. Результаты известны.

Что поменяется от возрастания  точности и оперативности расчетов плановых заданий? 

Ничего. 

Если планы будут носить форму прогноза, то это ничего по сути не меняющий индикатив, но если за их невыполнение будут наказывать руководителей, то итог тоже понятен – на бумаге, простите – на магнитных носителях, все будет прекрасно. В.Ленин эту ситуацию описал так: «По форме правильно, а по существу – издевательство».

 

Вывод: имманентная слабость решений в области public policy, претендующих на формирования «прямых» методов управления, заключается в том, что их авторы не могут, и никогда не смогут, предвидеть все аспекты реакции общества и стихийно складывающиеся формы их отторжения. 

В условиях советского развитого социализма, где эта проблема была особо актуальна, родилась великая формула, с иронией, но очень точно, описывающая этот феномен: «Любое решение органов государственного управления бессильно, поскольку над его содержанием думают несколько человек, а как обойти его - думают миллионы».

 

Уровень неопределенности политэкономической системы демократического общества, с ее многообразием гигантского количества причинно-следственных связей, так высок, что она защищается от распада самонастраиванием и саморегуляцией. В этой системе выполнение функций, возложенных на государство не единственный и даже не самый главный элемент. 

Сегодня в мире существует явно выраженная тенденция к увеличению роли государства. Но государство не может подчинить общество, безраздельно управлять им. Для этого ему необходимо стать над обществом, пробить его самозащиту, противопоставить себя обществу, как того требует субординация управляющей и управляемой систем, но тогда для демократии и свободного рынка места уже не остается. Такие политические системы жизнеспособны исключительно в условиях защиты от уничтожения или экспансии. В противном случае, как показала практика, они обречены.

Отметим, что постоянные и неизбежные попытки государственных органов ввести некие элементы жесткого управления общественным развитием вообще и экономическим, в частности, если они не переходят определенной, полностью сокрушающей свободу грани, несут и положительный заряд. Они раздражают «иммунную» систему общества. И этим они полезны. Пытаясь отторгнуть их, общество совершенствует саморегуляцию, повышает степень эффективности своей адаптации к постоянно меняющимся внешним условиям. 

С другой стороны, государственные институты, ориентированные на реакцию общества, стимулируются к поиску более эффективных инструментов регулирования. Подчеркиваю: регулирования, а не управления.

Рассматривая вопрос о критериях отнесения того или иного политического предложения к разряду «замечательных», можно предположить, что к ним может быть отнесен факт использования при формировании public policy proposalsдостижений науки об обществе. 

Исходя из факта существования групп людей, определяющих свое занятие, как профессиональный поиск закономерностей общественного развития и называющих себя учеными, отсылаясь к реальной общественной ценности достижений естествоиспытателей, тоже ученых, кормящее и тех и других общество считает, что оно вправе получать некий полезный результат и от тех и от других. Но результаты, получаемые этими двумя направлениями поиска Истины столь качественно различны, что существует шутка о делении наук на «естественные» и «противоестественные».

Специфика исследований общественной сферы, если сравнивать ее с естественно-техническим направлением познания, столь существенна, что можно говорить о различиях, имеющих базисный характер. 

Деятельность человека строится на материальном фундаменте, являющемся предметом исследований естествоиспытателей. Преобразования природы, преследующие в основном цель увеличения масштабов использования энергии природных сил, происходят на базе научных открытий физики и химии и смежных с ними дисциплин. Взаимодействуя с природными силами, человек применяет достижения этих наук. Но процессы общественных взаимодействий, как и целенаправленная человеческая деятельность, выпадают из сферы, к которой применимы результаты, добытые наукамиестественно-технического направления. 

Позицируя себя в природной среде, человек с уверенностью применяет законы, открытые физикой, но, взаимодействуя друг с другом, люди эти законы не используют: в общественной сфере фундаментальные законы физики и иных естественных дисциплин не действуют. При этом, в каждом отдельном элементе действий, предпринимаемых человеком, мы находим подтверждение этих законов, но человеческое общество существует в ауре иных, недоступных физике связей и закономерностей. Это объясняется тем, что ни одна из областей естествознания не имеет объект исследования хоть сколько-нибудь похожий на человеческое общество. 

Принципиальное различие между общественными и материальными сферами поиска Истины, заключается и в том, что обществоведы исследует закономерности, имеющие форму исчезающих во времени тенденций, неподдающихся окончательной формализации. Наразличных этапах развития общества возникают и исчезают некоторые формы взаимодействия людей, содержащие конкретные, характерные именно для этого временного промежутка существования человечества. Эти процессы формируюттенденции, но период, в течение которого они существуют и могут быть определены, ограничен. Исчезло рабство, с ним ушли в прошлое и многие проблемы, терзавшие это общество, тенденции этого периода растворились, рассыпались. И так на каждом этапе человеческого развития. А связи, исследуемые естественными науками, существуют стабильно, и поэтому их можно формализовать.

Изучение процессов существующих наопределенном временном отрезке жизни общества, описание их протекания, дает пищу для ума, но не позволяет создавать алгоритмы решения сегодняшних, животрепещущих проблем. Нет, и рискну утверждать, что не будет, такой формулы, подставляя значения в которую, мы сможем определить наше будущее хотя бы по одному из его необозримого количества параметров. 

Другим принципиальным отличием двух сфер исследовательской деятельности – в материальном мире и области общественных отношений - является абсолютная универсальность результатов, полученных естественными науками и полное отсутствие таковой, у наук общественных. Как невозможно представить себе американскую физику, отличающуюся, по смыслу и содержанию, от немецкой, так нельзя говорить о глобальной общечеловеческой экономике. Она-то удивительным образом специфична для Японии, Китая, Австралии и Дании.

Самое главное и  яркое отличие обществоведения от наук естественно-технического направления заключается в том, что в нем нет, так называемых, «строгих доказательств». Абсолютно все его достижения, основанные на обобщении опыта общественной практики, имеют характер гипотез, различающихся степенью правдоподобия. 

Для того, что бы оценить корректность упреков, раздающиеся публично и постоянно в адрес обществоведов в невысоком уровне получаемых результатов, полезно было бы представить себе тот уровень конечных требований, который предъявляет общество к результатам этого вида научной деятельности.

Если быть до конца последовательным, то общество от тех, кто выбрал объектом своих исследований его само, требует диагноза своих недугов и надежного детализированного прогнозалечения. Более конкретно – общество требует от обществоведов предсказания своего будущего. 

Но, давайте, попытаемся представить, что произойдет, если в результате каких-то неимоверных усилий и прорывов, обществоведы научатся обеспечивать качественный, детализированный и надежный прогноз. 

Как это ни покажется парадоксальным, но общество, обладающее алгоритмом надежного определения своего будущего во всех его деталях, немедленно прекратит свое существование. Такой прогноз общественного развития – стал бы самым разрушительным оружием. 

Представьте. Все абсолютно прозрачно. Всем известно эффективны ли предпринимаемые действия, прибыльны ли  проекты – правда «эффективны» и «прибыльны» теперь уже не понятно по отношению к чему. В казино идут только те, кому суждено выиграть, но все казино закрыты: прогноз для них деятельности будет крайне неутешительным.

Предвидение в общественной сфере, наверное, возможно, так же, как возможен выигрыш в казино. 

Но правда заключается в том, что все вместе не могут выиграть в этом казино жизни.

Принципиальная недостижимость надежного прогноза и построения политики на такой основе не является сдерживающим фактором для попыток практического использования достижений обществоведения в создании систем управления. Более того, в стремлении походить на физиков, надежно обеспечивающих повышение силы тока при росте напряжения и снижении сопротивления в цепи, представители общественных наук стремятся к созданию похожих инструментов. Они находят спрос, поскольку надежды на возможность их создания и эффективного применения питают политиков всех стран и во все времена. Результаты всегда опровергают ожидания, но надежда сохраняется. 

 

Да, надо признать, что общественные науки за все время своего существования не решили ни одной проблемы человечества, но без них, ни развитие, ни само существование, сколько-нибудь развитого общества было бы невозможно. 

Развивая обществоведение, мы пытаемся бороться с наступающим на нас хаосом. Общественные науки, систематизируя опыт, обеспечивают граждан через их общественные институты все более качественной и оперативной информацией, чем способствует снижению уровня неопределенности при принятии управленческих решений, но никогда не устраняют ее. 

Естественные науки поставляют человечеству знания. Обобщая опыт, обществоведы формируют то, что с известным допущением, можно было бы уподобить формированию условных рефлексов общества.

Так же, как в случае действия условного рефлекса, результаты исследований в области политологии и экономики, иных общественных наук не позволяют выяснить, как следует поступать в том или ином случае, но они предупреждают принимающих public policy proposals, об опасности повторения, ранее совершенных ошибок.

 

Представляется, что здесь приведено  достаточно доводов, для того чтобы сформулировать основной вывод этой работы.

Мы все вместе и каждый в отдельности не располагаем возможностями надежного определения качества принимаемых и реализуемых политических решений. 

Исходя из наших индивидуальных или коллективных представлений о характере и сути происходящих общественных явлений, мы качественно оцениваем те или иные политические (экономические, финансовые)  решения. Но эти оценки всегда субъективны. Они построены на гипотезах связи событий происходивших в прошлом и на, не имеющих строгой доказательной базы, представлениях о формах пролонгации их в будущее.

Для выбора управленческого решения из массы возможных, мы вооружены систематизированным опытом, масса которого возрастает с каждым днем, а ценность снижается со скоростью изменений, происходящих в обществе. Сложность выбора подобных решений определяется тем, что мы меняемся под воздействием факторов, которые мыже и создаем. Это явление относится к классу рефлексий. 

Но здесь же находится то главное, ради чего общество «содержит» обществоведов. Не только каждое реализованное, но и каждое озвученное  управленческое решение определенным образом влияет на ход общественных процессов. Анализируя выстраиваемые нами связи, мы, несомненно, делаем наш опыт богаче, но ни на йоту не уменьшаем сложность нашего движения в будущее.

Предложенное решение всегда внутри себя содержит прогноз. Всякий прогноз является формой продолжения выявленных тенденций. Уже в этом заложена оценка ранее содеянного нами - прогнозируя едва мерцающее будущее, мы, тем самым принимаем совершенно конкретный вариант качественной оценки прошлого. 

Реально существующая степень неопределенности при выборе политического (управленческого)  решения столь велика, что ошибки в таких условиях должны быть неизбежны. Но что называть ошибками? 

В дополнении к ранее рассмотренной системе компенсации сбоев в системе управления общественным развитием, отметим, что реализуемость того или иного решения определяется степенью его соответствия всему набору характеристик, определяющих сущность уже сложившихся условий того общества, в котором оно должно состояться. «Страхование» от разрушающего воздействия ошибок в политической сфере включает и то, что любое фактически принятое и реализованное решение оказывается в данном качестве потому, что оно абсолютно соответствует колоссальному набору взаимосвязанных и взаимообусловленных требований в различных областях – финансовой, юридической, экологической и т.д. и т.п. Это соответствие, в конечном счете, и определяет его единственно возможным. И таким его делает факт практической реализации. Поэтому «ошибка» принципиально может быть выявлена post factum, а свобода воли в выборе политических решений всегда была и сегодня остается относительной. 

 

Процедура отбора решений является лишь одним из элементов из того огромного набора ограничений, которое общество ставит перед  системой управления им. Степень соответствия таким ограничениям и определяют конкретное, а не абстрактное качество того или иного политического (управленческого)  решения, высшим уровнем признания которого является его практическая реализуемость.

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован